税务行政复议规则拟修订，企业需要关注的十项变化

2026年9月1日，国家税务总局发布《税务行政复议规则（征求意见稿）》，公开征求意见至9月30日。稿件共132条，对现行规则的复议范围、申请程序、审理方式和决定类型作出系统调整。对于广大企业、财税负责人及代理律师而言，其中既有申请渠道和参加程序的便利化安排，也有证据提交、复议前置等直接影…

编者按：2026年9月1日，国家税务总局发布《税务行政复议规则（征求意见稿）》，公开征求意见至9月30日。稿件共132条，对现行规则的复议范围、申请程序、审理方式和决定类型作出系统调整。对于广大企业、财税负责人及代理律师而言，其中既有申请渠道和参加程序的便利化安排，也有证据提交、复议前置等直接影响权利行使的规则。本文结合现行税务行政复议规则，梳理企业需要关注的十项变化及其实务影响。

一、复议范围与申请程序：可复议事项更加明确，申请方式更加便利

（一）需要先复议再诉讼的情形，不再局限于征税争议

现行税务行政复议规则第33条、第34条以征税行为与其他行为作主要区分。征求意见稿第38条承接新复议法，除征税行为外，还列明税务机关当场作出的行政处罚决定、特定不履行法定职责情形及特定不予公开政府信息行为，应当先申请复议，对复议结果不服再依法起诉。

这里需要准确把握范围。当场作出的处罚决定，与一般程序作出的处罚决定不能混同；履职申请在法定期限内未受理、受理后不予答复等，与明确拒绝履行、不完全履行的处理路径也有区别。稿件对后者明确作了不属于该项复议前置情形的说明。信息公开方面，第38条第4项具体指向因《政府信息公开条例》第14—16条规定而全部或者部分不予公开的情形，不能概括为所有信息公开争议均须先复议。

“复议前置”与“纳税前置”还须分开理解。前者解决起诉前是否必须经过复议，后者解决特定纳税争议申请复议前是否应先缴纳税款、滞纳金或者提供担保。第39条转引《税收征收管理法》及其实施细则，并不意味着取消纳税前置；也不能将纳税前置扩大适用于所有须先复议的事项。

（二）社保费、非税收入及部分新型管理行为被明确列举

现行税务行政复议规则第14条主要围绕征税、处罚、发票管理和纳税信用等级评定等事项列举复议范围。征求意见稿第14条进一步明确，税务机关按照职责权限征收社会保险费、非税收入的行为，可以依法申请复议；纳税缴费信用评价、确定重大税收违法失信主体、行政协议等行为也被明确列出。

发票管理事项的表述同样更贴近当前征管方式。现行规则列举发售、收缴、代开发票等，征求意见稿则明确包括限制开具、停止发放以及额度确定或者调整。企业对有关措施不服时，可以结合其实际法律效果判断救济路径，不必等到税务机关作出补税或者处罚决定后再处理。

这些调整将税务复议的具体事项与税费征管职责、数字化管理方式衔接起来。但“新列举”不等于此前一律不能复议，现行规则本有其他行政行为的兜底条款，上位法也提供了救济依据。涉及社保费时，还应区分税务机关与其他部门各自的职权，确定实际作出被争议行为的机关。

（三）线上申请、补正期限与告知保护予以明确

现行规则对电子邮件申请采用有条件接受的表述。征求意见稿第40条、第41条明确互联网申请渠道，规定税务机关通过互联网送达决定书时，应同时提供网上申请复议渠道；线上材料符合规定的，不得要求另行提供纸质材料，材料到达特定系统之日即为收到申请之日。

补正程序也有变化。现行规则要求告知合理补正期限，征求意见稿第53条进一步要求一次性载明补正事项，并规定原则上在收到补正通知后10日内提交材料，有正当理由的可以延长合理期限。按照第129条，这里的10日为工作日。企业应保存系统提交回执，并逐项回应补正要求，不能将已提交申请等同于已满足全部受理条件。

对未依法告知复议权利、机关和期限的情况，第34条承接上位法设置特别起算规则，同时规定自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。这并非所有案件均可在一年内申请。第38条还明确，未告知复议前置致使申请人直接起诉的，起诉至驳回起诉裁定送达的期间不计入复议申请期限。企业判断期限时，应同时核对送达、告知内容及具体救济要求。

二、审理与参加方式变化：听取意见成为普通程序要求，案件实行繁简分流

（一）普通程序应当听取意见，重大疑难复杂案件应当听证

现行规则第64条以书面审查为原则，第65条对重大、复杂案件规定可以采取听证方式。征求意见稿第83条改为普通程序应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人意见并记录在案；因当事人原因不能听取意见的，才可以书面审理。

第84条进一步规定，重大、疑难、复杂案件应当组织听证。对于其他案件，复议机构认为有必要或者申请人提出请求的，可以组织听证。第85条还要求被申请人的负责人参加听证；不能参加的，应说明理由并委托相应工作人员参加。

对企业而言，复议中的口头说明、证据解释与争点回应将更加重要。听取意见与正式听证是不同程序，申请听证也不意味着所有案件均须举行听证。企业应围绕具体争议准备材料，说明关键事实、证据矛盾和法律适用分歧，避免仅重复申请书中的原则性主张。

（二）增设简易程序，符合条件的案件适用30日审理期限

现行税务行政复议规则没有独立设置简易程序。征求意见稿第87—89条区分普通程序与简易程序：对当场作出的行政行为、涉及款额3000元以下或者政府信息公开案件，复议机关认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序；其他案件经各方当事人同意，也可以适用。

第95条规定，简易程序应自受理之日起30日内作出决定；普通程序为60日，符合规定的复杂案件可以延长，最多延长30日。简易程序还可以由一名复议人员审理，并可以书面审理。案件金额较小或者属于信息公开事项，并不当然意味着必须适用简易程序。

企业应当据此安排材料提交和代理工作。简易程序审理节奏更快，重要证据和法律意见宜尽早提出；案件存在复杂事实或者重大法律分歧的，应及时说明。复议机构认为不宜适用简易程序的，经批准可以转为普通程序。

（三）明确专业代理人范围，调整税务机关参加复议的方式

现行规则允许申请人、第三人委托一至二名代理人，但未具体列举类型。征求意见稿第32条明确列出律师、基层法律服务工作者、近亲属、工作人员、税务师等，使专业代理的规则表述更为清楚，并非此前只有律师才能代理。

被申请人一侧则由现行规则不得委托本机关以外人员参加，调整为应当指定一至二名工作人员作为代理人，不得仅委托律师担任代理人。这意味着专业法律支持与税务机关工作人员直接参加可以相结合，但不能以外聘律师替代机关自身参与案件说明和回应。

三、证据规则变化：企业提交材料的责任更加突出，补充证据受到条件限制

（一）无正当理由在原程序中不提交，复议中可能不予采纳

征求意见稿第76条增加了一项值得企业重点关注的规定：被申请人有证据证明，其在原行政程序中依法要求申请人或者第三人提供证据，当事人无正当理由未提供，而在复议中提供的，复议机关不予采纳。这一内容来源于新《行政复议法实施条例》第47条，已经存在上位法依据。

其影响在于，企业不能将税务检查阶段与复议阶段的证据准备割裂。为等待复议而有意保留已被依法要求提供的关键材料，可能使实体抗辩失去相应证据支持。材料暂由交易对方保管、无法在指定时间内取得的，应及时说明原因、申请合理期限并留存记录。

但该规则不是对一切新证据的排除。是否曾被依法要求提供、是否确无正当理由，均需审查。与此同时，第71条仍明确由被申请人对其行政行为的合法性、适当性承担举证责任，不能因为企业负有配合和提交材料的义务，就倒置税务机关证明其处理决定的责任。

（二）被申请人补充证据须符合特定条件

现行规则第59条规定复议过程中被申请人不得自行收集证据。征求意见稿第77条保留这一限制，并明确自行收集的证据不能作为认定原行政行为合法性、适当性的依据；同时承接《行政复议法》第46条，对特定补充证据情形作出规定。

申请人或者第三人提出原行政行为作出时未提出的理由或者证据，经复议机构同意，被申请人可以补充证据。因此，企业提交新材料后，税务机关可能针对新争点补充回应，但不能将此理解为被申请人在复议阶段可以任意重新取证。

这一调整使复议中的证据回应更具针对性。企业审阅补充材料时，应关注其是否基于新提出的理由或者证据、是否经过同意，以及能否支持相应认定，而非仅因材料形成于复议期间就一概否定，或者一概接受。

四、处理结果中变更决定的适用条件拓宽，和解调解空间扩大

（一）调整变更决定的适用条件，更重视直接纠错

现行税务行政复议规则第77条已经允许复议机关查明事实后变更原决定，这并非此次首次引入。征求意见稿第96条承接《行政复议法》第63条，更值得关注的调整是：将“可以决定变更”改为符合规定情形时“决定变更”，并将有关适当性判断由“明显不当”调整为“内容不适当”，同时细化不平等对待、超过必要限度等具体情形。

上述表述更突出复议对行政行为适当性的审查，以及符合条件时直接纠错的功能。例如，经审查能够查明应税收入或者允许扣除的具体金额，且符合变更条件的，可以依法作出相应处理。企业拟定复议请求时，也应结合争议性质考虑撤销、变更或者其他决定方式。

第96条同时明确禁止作出对申请人更为不利的变更决定，但第三人提出相反请求的除外。这一保护有其具体适用范围，不能扩张为申请复议后不存在任何不利结果。第104条对被申请人未依法答复、提交证据的情形仍设置相应后果，查清事实后的变更机制也不能当然替代被申请人履行举证义务。

（二）和解调解不再沿用原有限定，但须遵守法定边界

现行规则第86条将和解调解主要限定于自由裁量行为、行政赔偿、行政奖励及其他合理性问题。征求意见稿第112条以下承接新法，未再沿用这一事项限制，更多税务争议可以在合法、自愿的前提下通过和解或者调解解决。

范围扩大不意味着税款可以任意协商减免。核实交易事实、明确争议项目和依法运用裁量，可以为解决争议提供基础；征税依据、法定税率和应承担的税款责任，则不能仅凭双方同意改变。

程序后果同样需要注意。和解后撤回申请，原则上不得以同一事实和理由再次申请；经调解形成的调解书，在各方签字或者盖章并加盖复议机关印章后具有法律效力。第116条还明确，调解中对协商条件、方案等所作的认可，不得在其后复议审理中作为对当事人不利的证据。对于调解、和解期间的中止，第64条以申请人与被申请人同意为条件，区别于现行税务行政复议规则对该期间中止计算的笼统表述。

整体来看，此次稿件将新行政复议制度的要求落实到税费征管场景。企业处理争议时，需要据此重新核对救济路径、证据提交和参加程序的安排。尤其是已经施行的上位法要求，应当在当前案件中依法适用，不能等到税务行政复议规则正式修订后再作准备。