编者按：2026年8月31日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国税收征收管理法（修订草案）》，决定提请全国人大常委会审议。《中华人民共和国税收征收管理法》（简称税收征管法）是我国税法体系中地位最高的程序法，且部分发挥着税法总则的作用。此次系自2001年以来再次全面修订，受到各方关注。我们即结合2015年征求意见稿与2025年征求意见稿，对税收征管法的修订变化和“以数治税”的未来趋势进行分析。

一、修订逻辑不同，本次修法倾向于将改革成果以法律形式固定

（一）2015年与2025年修订的历史背景差异

我国税收征管法于1992年通过、1993年施行，2001年完成了一次全面修订，此后经2013年、2015年两次个别条款修正，主体框架沿用至今已逾二十年。二十年间，围绕这部法律的全面修订曾多次启动，2015年1月经国务院法制办公布的《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》，是其中体量最大、立意最宏阔的一次尝试。

2015年版征求意见稿的立法逻辑是以立法引领制度改革。该稿共11章139条，较当时现行法新增45条，其核心命题是如何把自然人纳入税收征管体系。但时至2025年，历史条件已经发生实质变化。一方面，改革的现实路径与十年前的预期并不完全一致，房地产税立法尚未落地，直接税比重的提升是一个渐进过程；另一方面则是数字经济的爆发式增长成为了新的治理重点，现行征管法在信息获取、检查手段、责任主体等方面的滞后性暴露无遗。由此，2025年版征求意见稿呈现出截然不同的立法路径，更多地将当前已经确立的改革成果上升为法律。

（二）2025年修订征求意见稿突出的特点

一是鲜明的问题导向。修订未再追求体例上的重构，而是直指征管实践中的真痛点：税务机关获取涉税信息难、自然人纳税人征管难、纳税争议救济难、平台经济税收秩序失范。国家税务总局征管和科技发展司负责人将修订聚焦方向概括为“更好适应新经济新业态发展、对接个人所得税等新税制改革、加强与现行法律衔接”三个方面，问题意识十分清晰。

二是改革成果的法律化。正如北京大学法学院刘剑文教授所指出的，征求意见稿将税收诚信体系建设、部门涉税信息共享等近年来被实践证明行之有效的税收服务举措和改革成果予以固化，并增加为纳税人提供便捷办税方式的规定，为实践中优化服务举措提供了法律支撑。例如，明确纳税人办理设立登记后原则上由登记机关与税务部门实时共享登记信息、纳税人无需单独办理税务登记；规定税务机关可以通过部门信息共享渠道获取的信息，不得要求纳税人重复提供；确立电子凭证、电子资料的法律效力。这些条款的共性是把“已经做到的事”写进法律。

三是条款分布的数量特征。在征求意见稿106条中，有31条与营造公平竞争税收秩序有关，有21条与保护纳税人合法权益有关，并特别增加为纳税人提供便利化办税的规定。两组数字构成的格局耐人寻味：维护税收秩序的条款数量仍居首位，但保护纳税人权益的条款已形成相当体量，二者共同构成“宽严相济”的立法基调。

四是法律衔接的系统性。2025年版明确将“加强与现行法律衔接”作为修订主线之一，涉及《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国企业破产法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国个人信息保护法》以及《中华人民共和国刑法》等。具体如：将“偷税”修改为“逃税”与刑法衔接并借鉴司法解释列举虚假纳税申报、不申报的具体情形；引入法人人格否认制度允许穿透式追缴税款，与《中华人民共和国民法典》相关制度衔接；新增电子商务及其他网络平台经营者报送涉税信息的规定，与《中华人民共和国电子商务法》衔接。

（三）此次修订的整体取向偏向守成

综合上述对照，本次修订的整体取向可以概括为守成务实，以问题导向，改革力度弱。

这一取向有其内在合理性。税收征管法的全面修订自2008年启动以来历经波折，2015年版征求意见稿虽体系宏大，但最终并未进入审议程序，若干争议条款恰是反对意见最集中的部分。一部法律若因争议过大而长期无法出台，其制度价值等于零。以此为鉴，本轮修订选择保留已形成共识的条款、回避分歧较深的条款，实质是以降低立法阻力换取法律的尽快出台与可执行性。但“守成”也有其代价。一部“通过得了”的法律，与一部“解决得好”的法律之间，仍然存在距离。

二、2025年版征求意见稿强化“以数治税”的亮点方案

（一）从“信息披露”到部门间涉税信息查询机制

获取涉税信息是税收征管的基础，是作出税款确定、征收、处罚等决定的事实和证据来源。现行征管法在税务机关获取涉税数据信息权力方面仅做原则性规定，可执行性较差，这一缺陷在两版征求意见稿中均被作为重点予以回应，但方案不同。

2015年版的方案是专设“信息披露”一章，从义务侧切入：明确第三方向税务机关提交涉税信息的义务，明确银行和其他金融机构的信息报送义务，强化政府职能部门的信息提交协作制度，同时规定税务机关对涉税信息的保密义务。

2025年版的方案则更进一步。建立国务院部门间涉税信息查询机制，税务机关可根据国家有关规定，通过公安、金融管理、海关等有关部门查询纳税人的身份、账户、资金往来、进出口等与税收有关的信息。中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，这一机制使税务机关能够全面、实时获取涉税信息，夯实税收征管的信息基础。从“要求报送”到“主动查询”，对相关信息获取的程序、主动性进行了调整，更多依赖税务机关的主动性。

与此同时，2025年版还强化了对资金账户的监管能力。据中央财经大学财政税务学院院长樊勇介绍，征求意见稿明确税务机关可以对纳税人非银行支付账户进行检查、实施强制执行，对少数涉嫌违法的纳税人加强资金账户监管，这将更有力地打击通过隐瞒、转移资金逃避纳税义务的行为。在移动支付高度普及的当下，将非银行支付账户纳入检查与强制执行范围，是“以数治税”必须补齐的一块短板。

（二）将互联网平台涉税信息报送上升为法定义务

2025年版新增电子商务及其他网络平台经营者向税务机关报送平台内经营者和从业人员涉税信息的相关规定，并明确平台经营者负有配合税务检查的义务。这一条款是将810号令已确立的行政法规义务上升至法律层级。其必要性在于：其一，平台报送义务作为对平台企业施加的强制性义务，涉及大量经营主体与从业人员的身份、收入信息，由法律规定更符合法律保留原则的要求；其二，810号令的立法依据本身即为《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国电子商务法》，上位法的明确授权有助于消除制度合法性的隐忧；其三，法律规定能为后续的常态化监管提供更稳固的基础。

从制度实效看，平台涉税信息报送已产生可观的正外部性。据国家税务总局公布的情况，《规定》实施以来，已有近8200家境内外平台向税务机关报送涉税信息。2025年第三季度，绝大多数平台内经营者依法进行了纳税申报，缴纳税款金额同比增长12.7%，线上商户平均税负与线下商户的差异明显缩小；平台内小规模纳税人取得发票金额同比增长22%。同时，隐匿收入、分拆收入、转换收入性质、转变主体身份等违法操作空间大幅压缩，平台内虚假营销、恶意刷单、低价倾销等违规经营行为开始减少，“空壳平台”数量下降。

（三）纳税人身份识别与税收征管电子化

身份识别是信息管税的前提。2025年版明确实行纳税人识别号和实名办税管理制度，以实现对纳税人的精准识别与全流程监管。这一制度的思想源头可追溯至2015年版对纳税人识别号法律地位的确立，但2025年版的处理更为务实，即不再强调识别号在签订合同、缴纳社会保险费、不动产登记等民事与社会事务中的强制使用场景，而是将其定位于税务管理内部的技术基础。

在征管电子化方面，2025年版确立电子凭证、电子资料的法律效力。此举打消了社会对于电子凭证入账和纳税人报送电子资料合法性的顾虑，降低了企业合规经营成本，也为企业数字化转型、加强社会联通创造了条件。与之配套，征求意见稿对税务机关数字化建设、“以数治税”及智慧税务建设作出相应规定，将近年来数字技术应用于征管的成果予以法律确认。

三、强化税收风险精准监管与涉税信息保护双重机制

（一）强化税收风险管理与精准监管

2025年版强化了税收风险管理，运用大数据和智能化手段精准识别纳税人风险并推送提醒，提升税务检查和纳税服务的精准性，引导纳税人自查自纠、降低税务风险。同时完善了大数据风险分析和核定征收机制。征管方式从“普遍检查、事后处罚”转向“风险识别、分类应对、提示提醒在前”，对绝大多数合规纳税人而言，这意味着更少的打扰；对少数高风险纳税人而言，则意味着更高的被发现概率。征管资源的配置效率由此提升，这是“以数治税”最具建设性的一面。

（二）加强涉税信息保护

2025年版增加了税务机关对获取的涉税信息保密、限制用途的规定，并注重与《中华人民共和国个人信息保护法》的衔接协调。这是2015年版完全不存在，而2025年版必须回应的新维度。随着税务机关可查询的信息从企业账簿扩展至自然人的身份、账户、资金往来、进出口记录，乃至平台从业人员的收入明细，涉税信息的体量与敏感度都已不可同日而语。在此背景下，信息由谁访问、留存多久、能否用于非税目的、泄露后如何担责，都需要可操作、可追责的具体规则。若不能同步确立信息使用的边界与侵权责任，“以数治税”的合法性基础就不够稳固。

结语

在税收征管法修订的诸多议题中，涉税信息的获取边界与使用责任如何具体化是亟待回应的问题之一。“以数治税”的能力越强，信息保护的制度责任就越重。保密义务与用途限制应当转化为可操作、可追责的具体规则，方能兼顾征管效率与个人信息权益。