编者按：2026年8月28日，财政部、国家税务总局公布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，拟将城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在11%至13%的幅度内确定具体适用税率。制度表面上，这是将一税两费合并为一个税种，对企业而言，真正需要关注的并不只是申报项目减少，而是不同地区原有税负差异可能被重新调整，增值税、消费税风险也将更直接地传导至地方附加税。本文将从征求意见稿的具体条款出发，分析其对企业的实际影响，以飨读者。
一、从“一税两费”到地方附加税的改革实质
（一）三个项目合并，但并非简单更换名称
现行制度下，单位和个人缴纳增值税、消费税后，通常还需要缴纳城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加。其中，城市维护建设税已经完成税收立法，教育费附加和地方教育附加则沿用附加收入制度。三者虽然均以增值税、消费税为主要计征基础，也通常一并申报，但法律属性和制度层级并不完全相同。征求意见稿拟将三项税费统一合并为地方附加税。待法律正式施行后，不再征收城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加，《城市维护建设税法》同时废止。由此，原来的“一税两费”将整体转化为一个法定税种。
（二）计税依据总体延续现行规则，但实际缴纳并非只看现金缴税金额
按照征求意见稿，地方附加税的纳税人，是在我国境内缴纳增值税、消费税的单位和个人；计税依据为依法实际缴纳的增值税、消费税税额。这里的“依法实际缴纳”具有特定含义，并非仅以当期实际划缴的现金金额为准，而是以依法应当缴纳的增值税、消费税为基础，加上增值税免抵税额，再扣除直接减免税额和期末留抵退税退还的增值税税额。
征求意见稿同时明确，对进口货物，或者境外单位和个人向境内销售服务、无形资产所缴纳的增值税、消费税，不征收地方附加税。地方附加税的纳税义务发生时间、纳税地点和扣缴义务人，则与增值税、消费税保持一致。整体看，计税基础和征管规则具有较强的制度延续性。
（三）地方获得一定税率决定权
征求意见稿将地方附加税税率设定为11%至13%。具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府统筹本地区经济社会发展和全国统一大市场建设等情况提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这种安排体现的是“中央统一立法、地方有限选择”，纳税人、计税依据、税率幅度和征管框架由国家法律统一规定，地方只能在法定区间内确定本地区具体税率。它扩大了地方税收管理权限，但并不意味着地方可以突破法定幅度另设规则。
二、税负总体稳定，但企业税负将发生一定变化
（一）现行综合比例实际上存在12%、10%和6%三档差异
现行城市维护建设税按照纳税人所在地实行差别税率：市区为7%，县城、镇为5%，其他地区为1%；教育费附加和地方教育附加通常分别按照3%和2%征收。三项合并计算后，市区企业的综合比例为12%，县城、镇为10%，其他地区为6%。征求意见稿不再沿用市区、县城和其他地区的三档划分，而是规定11%至13%的省级幅度税率。仅从名义比例静态比较，现行适用12%的市区企业与新税率区间较为接近；现行适用10%或者6%的企业，则可能面临更明显的变化。最终影响仍要结合各省确定的具体税率、后续优惠政策以及企业自身计税基础判断。
（二）税负变化的对于跨多省设立的企业将产生新的成本差异
起草说明将改革思路概括为“税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定”。新华社公开报道援引测算指出，2025年三项税费合计平均税费率约为11.6%，与11%至13%区间的中间水平基本相当。但平均数并不能替代个体测算。原本适用较低城市维护建设税税率的企业、在多个省份设有分支机构的集团企业，以及增值税、消费税缴纳规模较大的企业，都可能因所在地税率和纳税地点不同而产生新的成本差异。对这类企业而言，重要的不是反复讨论改革是否属于“加税”，而是把本企业现行有效负担与未来可能适用的税率逐项对照。
换言之，本次改革更接近一次税负结构的重新校准：全国总量可以保持相对稳定，但区域之间、主体之间的负担未必原样保留。
（三）“第一大地方税种”与“地方第三大税收来源”是不同统计口径
根据公开数据，2025年城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加收入分别为5170亿元、2382亿元和1582亿元，合计9134亿元。新华社援引专家观点认为，合并后地方附加税有望成为地方税体系中的第一大税种。
社会讨论中也有“地方第三大税种”的说法。这里必须区分口径：如果只比较依法独立设置并主要归属地方的税种，地方附加税可能位居首位；如果将增值税、企业所得税等共享税的地方分成一并作为地方税收收入来源比较，则可能出现位列第三的判断，这两种表述并不必然矛盾。
三、企业真正需要关注的不只是11%至13%的税率区间
（一）增值税、消费税风险将同步传导至地方附加税
地方附加税以增值税、消费税为计税基础，决定了主税与附加税之间的风险联动关系。企业因少计销项、进项抵扣不当、消费税应税范围判断错误等原因被追缴增值税、消费税时，地方附加税通常也需要相应调整。是否加收滞纳金以及起算时间，则仍应结合纳税义务发生时间、具体处理依据和案件事实判断。这意味着，企业评估增值税、消费税争议金额时，不能只看主税本身。尤其在稽查、并购尽调、重组测算和重大历史税务风险清理中，应当将地方附加税及可能产生的附随成本一并纳入计算之中。
（二）跨区域经营的关键，将进一步落在增值税的缴纳地
征求意见稿规定，地方附加税的纳税地点为实际缴纳增值税、消费税的地点，这一简单的规则背后，但对建筑施工、房地产开发、跨区域分支机构经营和汇总纳税集团而言具有直接影响。不同项目在哪里预缴增值税、总分机构在哪里申报、异地经营形成的税款如何归属，都可能影响地方附加税的适用税率和收入归属。
对于跨省经营企业，未来不能只按照总部所在地税率进行统一估算，而应当结合项目所在地、预缴地和申报地分别测算。组织架构、结算路径或者合同安排若发生变化，也可能通过增值税纳税地点传导至地方附加税。
（三）出口免抵、留抵退税企业需要复核计税基础
征求意见稿将增值税免抵税额纳入计税依据，同时允许扣除期末留抵退税退还的增值税税额。对生产型出口企业、留抵退税金额较大的企业而言，地方附加税并不必然等于当期实缴增值税乘以税率。免抵税额、直接减免税额和留抵退税金额如何进入申报数据，会直接影响应纳税额。这类企业应当把增值税申报表、出口退税资料与附加税申报口径放在一起核对，避免只依据银行扣税记录倒算附加税。
（四）现行六税两费等优惠如何衔接，仍待进一步明确
按照现行政策，自2023年1月1日至2027年12月31日，增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户可以减半缴纳城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加等“六税两费”。三项税费合并以后，相关优惠是否直接平移至地方附加税、适用期限和办理方式如何衔接，征求意见稿本身尚未作出具体规定。
因此，现阶段既不能据此判断优惠将被取消，也不宜当然认为所有现行优惠会无条件延续。正式法律的施行时间、过渡条款以及国务院和财税部门后续配套政策，仍是判断小微企业实际负担的重要依据。
四、面对地方附加税改革，企业现在可以做什么？
（一）按经营主体和项目所在地开展一次税负测算
企业可以先以最近一个完整年度的增值税、消费税申报数据为基础，分别按照11%、12%和13%测算地方附加税，再与现行三项税费的实际缴纳金额比较。对于跨地区经营企业，应当按分支机构、项目和预缴地点拆分，而不是只做集团合并口径测算。该测算主要是为了识别敏感主体：哪些公司现行适用10%或者6%的综合比例，哪些项目增值税规模较大，哪些地区税率变化会对报价、预算和利润产生实质影响。
（二）同步检查计税依据和主附税衔接
企业应重点核对增值税、消费税应纳税额，免抵税额、直接减免税额和留抵退税数据，确认现行城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加是否存在漏报、错报或者口径不一致。历史主税处理一旦存在风险，附加项目通常也难以独立安全。
对于正在进行并购、重组、股权投资或者重大资产处置的企业，还应当在税务尽调和交易测算中加入地方附加税项目，避免仅按增值税、消费税本金评估整体成本。
（三）持续跟踪正式立法和省级税率决定
该征求意见稿的社会公开征求意见截至2026年9月27日，后续还需要经过正式立法程序，各省也需要在法定幅度内履行税率决定程序。企业现阶段不宜提前改变申报口径，但应当持续关注正式文本、过渡安排、优惠政策和本地区具体税率。
地方附加税改革的表面，是三个申报项目合并为一个税种；更深层的变化，则是地方税权、区域税负和主附税联动关系的重新调整。对企业而言，真正需要回答的问题不是“以后少填几张表”，而是本企业在哪里缴税、按什么基础缴税，以及原有税收优惠能否继续适用。只有把这些问题落实到具体经营主体和业务场景，才能准确判断改革带来的成本与风险。
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