编者按：行政诉讼是化解行政争议、监督依法行政的最终司法渠道，在推进法治政府建设中扮演着至关重要的角色。最高人民法院最新披露的2025年行政案件数据清晰显示，在“实质性化解争议”理念的引领下，行政审判机制不断优化，切实维护了行政相对人的合法权益。面对税务等专业领域的行政争议，纳税人更应充分认识到司法救济的价值，积极、理性地运用诉讼权利。本文对行政诉讼相关程序予以介绍，以飨读者。

一、最高法披露2025年行政案件数据：实质化解行政争议取得成效

（一）行政案件数据反映审判质效提升

根据最高人民法院披露的2025年行政案件数据，全国行政审判工作在实质化解行政争议方面取得显著成效。2025年，全国法院受理行政一审案件33万余件，同比上升超过13%，但行政二审案件、申请再审案件数量实现“双下降”，上诉率、申请再审率同比亦同步下降。除协调化解等方式外，以判决方式结案的一审行政案件中，判决行政机关败诉25099件。

数据表明，在案件总量增长的背景下，通过强化“穿透式”审判思维与“实质性”“一次性”解纷标准，行政审判实现了从“结案了事”向“案结事了”的转变，有效降低了程序空转，提升了司法公信力。

（二）多元协同机制推动争议源头化解

行政争议实质性化解是一项系统工程。2024年，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合八部委建立行政争议预防与实质化解“3+N”工作机制，通过编发座谈会纪要、统一执法司法标准、召开联席会议、举办专题研讨班等方式，凝聚化解合力。地方层面，广西法院推行“首案示范+类案调解”模式，在高铁站征收补偿纠纷中一次性化解1135户被征收人争议；广东茂名中院通过个案推动出台屋顶光伏板建设标准，将“违章建筑”转化为“阳光银行”，实现“个案化解-机制建设-规则完善”的治理闭环。此外，行政机关负责人出庭应诉制度常态化，海南连续两年出庭应诉率达99.97%，促成大量争议实质化解。

（三）司法监督保障营商环境与高质量发展

行政审判通过监督行政机关依法履职，在优化营商环境中发挥重要作用。最高人民法院在某公司土地使用税追征与处罚案中，依法撤销不当税务处理决定，明确支持依法征税与保护纳税人权益并重；在某房地产公司诉市政府返还征收补偿款案中，判决政府支付800余万元补偿，彰显了对民营企业的司法保护。

同时，最高人民法院通过出台座谈会纪要、发布涉市场准入、涉企行政强制等典型案例，统一裁判尺度，规范执法行为。地方法院如辽宁、湖北等地，亦通过化解涉企行政案件、开展行政行为自评自纠试点等方式，持续优化法治化营商环境，为全国统一大市场建设与高质量发展提供司法保障。

（四）小结：行政诉讼为纳税人提供有效法律救济途径

上述数据表明，行政诉讼可以为纳税人提供关键的法律救济渠道，其帮助主要体现在三个方面：

一是司法权对征税行为的直接监督，例如在“某公司土地使用税追征与处罚案”中，最高人民法院依法撤销不当的税务处理决定，明确宣示既要支持依法征税，也必须保护纳税人合法权益，两者不可偏废，这为纳税人挑战不当征税行为提供了权威的司法支撑；

二是通过发布典型案例与统一裁判尺度，例如发布涉市场准入、涉企行政强制等典型案例，为纳税人诉讼提供了明确的行为预期和裁判规则指引，降低了维权不确定性；

三是“实质性化解争议”导向与协同机制，推动行政争议从程序性解决转向实体权益的切实保障，结合行政机关负责人出庭应诉等制度，通过调解、和解的方式促进税务争议的源头化解与彻底解决，有利于在化解争议的同时缓和税企双方关系。

二、税务行政诉讼提起的资格：以税款缴纳、行政复议前置与利害关系认定为中心

税务行政诉讼作为纳税人权利救济的最终司法途径，其提起须满足法定的程序要件。核心争议常围绕《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条展开，该条文区分了“纳税争议”与“非纳税争议”，并设置了截然不同的救济路径，并结合司法实践，厘清三类典型情形下的起诉条件。

（一）涉及税款征收的案件：双重前置程序的适用

对于税务机关作出的征税行为，法律设定了严格的“双重前置”程序。根据《税收征收管理法》第八十八条第一款，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在“纳税上发生争议”时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后方可依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。

此处的“纳税争议”，依据《税收征收管理法实施细则》第一百条，是指对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。该制度的立法目的在于优先保障国家税款安全，并利用税务机关的专业性进行初次过滤。

实践中，即便纳税人仅对征税决定中的程序违法事由提起诉讼，只要该程序瑕疵附着于实体征税行为之上，法院通常仍会要求其先行通过行政复议解决。若纳税人未履行清税或担保义务即直接起诉，或将面临被裁定驳回起诉的程序风险。

须额外注意的是，《关税法》第六十六条规定，对于涉及关税的“纳税争议”，即“纳税人、扣缴义务人、担保人对海关确定纳税人、商品归类、货物原产地、纳税地点、计征方式、计税价格、适用税率或者汇率，决定减征或者免征税款，确认应纳税额、补缴税款、退还税款以及加收滞纳金等征税事项有异议的”，应当依法先向上一级海关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，取消了清税前置条件，仅要求复议前置。

（二）税务行政处罚的案件：复议与诉讼的选择权

与征税行为不同，当事人对税务机关的处罚决定不服，享有程序选择权。《税收征收管理法》第八十八条第二款明确规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。这意味着，对于《税务行政处罚决定书》，纳税人无需先行缴纳税款或提供担保，亦无需以行政复议为前置程序，可直接提起行政诉讼。

然而，实践中一个常见的策略性问题是：当税务机关基于同一事实先后作出《税务处理决定书》（要求补税及滞纳金）和《税务行政处罚决定书》（作出处罚决定）时，纳税人能否通过单独起诉处罚决定，来间接挑战作为处罚事实基础的税务处理决定？司法实践对此态度不一。部分法院认为，处罚决定具有独立性，法院应对其合法性进行全面审查，不受关联税务处理决定是否经过复议的影响。但亦有判决持保守态度，认为若税务处理决定已生效，其所认定的事实可作为处罚决定的依据，法院在处罚诉讼中可能仅审查处罚幅度和程序，而不对基础事实进行实质审查。

2025年，吉林省高级人民法院在典型案例中明确，法院应将未被复议的《税务处理决定书》作为证据审查，仅在其不存在重大且明显违法情形时才予以采纳，这为纳税人提供了一定的救济空间。如果税务处罚决定的基础事实受到了重大挑战，则会连带影响税务处理决定的事实基础，从而形成连带审查的效果。

（三）受票企业起诉上游开票方税务机关：利害关系认定的扩张与限制

在虚开增值税专用发票案件中，下游受票企业起诉上游开票方主管税务机关的原告资格问题，是近年税务行政诉讼的前沿与难点。核心法律争点在于受票企业是否与上游税务机关对开票企业作出的《税务处理决定书》存在“法律上的利害关系”。传统观点认为，该决定仅作用于开票企业，对受票企业产生的不利影响（如进项税额不得抵扣）属于“反射利益”，受票企业不具备原告资格。

然而，随着保护规范理论的引入与司法实践的深化，肯定性判决逐渐增多。最高人民法院在行政审判讲堂中指出，判断标准在于该税务处理决定是否影响了受票企业的权利义务。多起行政案件认为，上游认定虚开的决定直接否定了下游企业的进项抵扣权，对后者的合法权益产生了实际影响，故下游企业具有原告主体资格。

当前的主流司法观点倾向于，若上游处理决定明确指向受票企业取得的特定发票，并直接导致其面临进项转出、补缴税款等实际损失，且该决定被下游税务机关作为作出对外处理的核心依据而“外化”，则受票企业可作为利害关系人寻求救济。

三、税务行政案件的审理：围绕征税行为的合法性、合理性展开论证

税务行政案件的司法审查，其核心在于对税务机关作出的征税、处罚等行政行为的合法性与合理性进行全方位、深层次的审视。法院的审查并非局限于形式，而是穿透至行政行为的实质内核，旨在确保税收执法既严格遵循法律规范，又符合公平正义的基本法理。

（一）组织完整证据链条，还原业务真相和事实

在税务行政诉讼中，税务机关对其作出的行政行为负有举证责任。法院对事实认定的审查，已从对行政结论的表面认同转向对证据链条的实质性、独立性审查。证据必须满足合法性、真实性、关联性的“三性”要求。

然而，纳税人不能因税务机关负有举证责任而放弃举证。行政诉讼中的证明标准通常采用优势证明标准，即法院通过对全案证据的审查，判断何方提供的证据证明事实存在的可能性更高。因此，尽管程序上由税务机关承担初始的举证义务，但纳税人若主张税务机关认定的事实错误（如业务真实、交易合法），则必须积极、主动地提供相应证据，以证明其主张事实的可能性优于税务机关认定的事实。

纳税人提供的证据尽可能构成一个完整的证据链条，用以还原业务的商业实质与经济真实，从而有效反驳或推翻税务机关基于不完整信息或形式审查所作出的不利认定。例如，在涉及虚开发票的案件中，纳税人仅主张税务机关证据不足是不够的，还必须提供合同、付款凭证、物流单据、沟通记录等证据，形成一个逻辑自洽的闭环，以证明其业务的真实性与合法性。

（二）立足税法规定，纠正违法的税务行政行为

法院对税务行政行为合法性的审查是立体而系统的，具体而言：

首先，是执法主体与权限审查，确保作出行为的税务机关具有法定职权且管辖无误。

其次，是程序正当性审查，其标准已从形式合规延伸至权利保障的实质效果。这包括：保障当事人的陈述、申辩权，且行政机关必须对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，否则可能构成程序违法；依法应听证的案件，必须保障当事人核心的质证权利；符合重大税务案件标准的，必须履行审理委员会集体决策程序；文书的送达、检查的期限等基础程序亦需合法。

再次，是法律适用准确性审查。法院要求税收规范的适用必须与交易的经济实质相匹配，进行目的解释和实质解释，反对机械套用条文。适用已废止的规范性文件、新旧法适用错误或法条援引张冠李戴，均会导致行政行为被撤销。

最后，是处罚裁量审查，需审查是否存在不予处罚、从轻或减轻处罚的法定情形，并遵循一事不二罚原则。

（三）运用比例原则、信赖利益保护原则，纠正不合理的税务行政行为

对于税务机关在法定幅度内行使的自由裁量权，法院可依据《行政诉讼法》第七十条规定的“明显不当”标准进行合理性审查。比例原则要求行政行为的手段与目的之间必须符合适当性、必要性及均衡性的要求。在税务处罚中，这意味着罚款幅度应与违法事实、性质、情节以及社会危害程度相当。法院在事实清楚时，可直接行使变更权，将过高的罚款调整至合理范围，以实现过罚相当。

信赖利益保护原则则要求保护纳税人对税务机关所作出的生效行政决定或所形成行政惯例的正当合理信赖。若税务机关确需改变已生效的承诺或决定（如税收优惠承诺），并对纳税人造成损失，应依法予以补偿。

上述这两项原则的适用，旨在约束行政裁量权的滥用，防止税务机关为实现管理目标而采取过度损害纳税人权益的措施，或出尔反尔损害纳税人的合理预期，从而在依法行政的基础上进一步实现个案正义。

四、小结：积极运用诉讼程序维护权益

税务行政诉讼是监督税务机关依法行政、保护纳税人合法权益的终极法律屏障。面对税务争议，纳税人不应消极应对，而应主动、策略性地运用诉讼程序。在诉讼中，纳税人需精准把握不同行政行为的起诉条件与审理重点，在实体上围绕征税行为的合法性与合理性，从证据链条、法律适用、程序正当及裁量合理性等多维度进行有力抗辩。税务行政诉讼具有高度的专业性与复杂性，涉及税法、行政法、会计等多领域知识的交叉运用。

参与行政诉讼是一项重大的系统性工程，必要时可以聘请专业的税务律师，确保程序选择无误、策略得当、证据扎实、法律适用精准，从而在诉讼各阶段有效制衡公权，最大限度维护自身合法权益。